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补贴确权从目录到清单 可再生能源补贴的“困”与“变”

   日期:2020-08-19     来源:金杜研究院    浏览:2201    评论:0    
前言

国家财政部、国家发展改革委和国家能源局(合称“三部委”)在今年年初联合发布了《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建[2020]4号)(“4号文”)与关于印发《可再生能源电价附加资金管理办法》的通知(财建[2020]5号)(“5号文”)(与4号文合称“补贴新政文件”),对可再生能源的电价补贴作出制度性调整,并确立将电价补贴由目录管理改为清单模式的原则。呼应补贴新政文件的要求,国家财政部及国家能源局可再生能源信息管理中心(“信息中心”)于今年3月分别发布了《关于开展可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》(财办建[2020]6号)(“6号文”)以及《关于可再生能源发电补贴项目清单申报与审核工作有关要求的公告》(“信息中心公告”),随后,存量项目的补贴清单申报及审核工作在各省区、分批次如火如荼地展开。截至目前,国家电网、内蒙古、广东、广西、贵州、海南及云南的电网企业[1]已发布了2020年首批可再生能源发电项目补贴清单中的若干批次。这对于未纳入此前三部委已公布的第一至第七批可再生能源补贴目录的、长期等待“补贴确权”的存量项目来说,无疑是看到了一丝曙光。

一、何谓补贴清单制?

此前,我国对可再生能源项目的电价补贴一直由三部委发布目录来确权,自2012年发布第一批可再生能源电价附加目录以来,至今总共公布了七批补贴目录。补贴新政文件作出了“新老划断”的制度安排,国家不再发布可再生能源电价附加目录,补贴新政文件印发前需补贴的存量项目,将按流程经电网企业、能源主管部门和信息中心审核后由电网企业纳入补贴项目清单,并按阶段公布;前七批目录内项目直接列入补贴项目清单。


我们认为,目录制调整为项目清单制,不仅简化可再生能源补贴申报的审批流程,同时可加速发电企业的项目补贴确权及补贴兑付进度,利好企业融资以及电站交易。

存量项目:补贴确权分批公布,任重而道远

根据6号文的要求,前七批补贴目录之外的存量项目将按“成熟一批、公布一批”的原则,分阶段完成补贴清单的公布。其中,纳入首批补贴清单的项目需满足以下条件:

符合规划的陆上/海上风电、集中式光伏、非自然人分布式光伏、光热、生物质项目;

2006年及以后年度按规定完成核准(备案)手续;

全部机组完成并网时间要求:风电(2019年12月底前),光伏(2017年7月底前,但光伏“领跑者”基地项目和2019年光伏竞价项目延长至2019年12月底),生物质(2018年1月底前);

按规模管理的须纳入年度建设规模范围内;

上网电价已获得主管部门批复。

理论而言2006年及以后完成核准(备案)、且在2019年12月底前并网的合规光伏、风电、生物质等项目均属于存量项目,均可申请纳入首批补贴清单;但我们注意到光伏和生物质项目设定了更早的并网时间节点(光伏“领跑者”基地项目和2019年光伏竞价项目除外)。据了解,此项区分主要考虑到截至该时间节点,我国光伏和生物质电站累计装机规模已基本完成“十三五”规划的总量。这意味着,在首批补贴清单之后,还有大量光伏和生物质电站等待补贴确权,该等存量项目的补贴确权依然任重而道远。

新增项目:按“以收定支”确定当年补贴总额,具体补贴确权待进一步细则出台

根据补贴新政文件,自2020年起,所有需补贴的新增可再生能源发电项目(“新项目”)均采取“以收定支”的方式确定,发改委和能源局将在不超过财政部确定的当年年度新增补贴总额内,合理确定新增装机规模。此外,在满足适用于存量项目的补贴确权条件的基础上,新项目还须在核准(备案)时已“纳入当年可再生能源发电补贴总额范围内”,方可取得补贴,该要求也是“以收定支”确定新项目的题中之义。

目前,国家尚未启动新项目补贴申报工作。我们从国家能源局了解到,预计新项目的补贴管理也会采取类似存量项目清单制模式,但对于新项目补贴申报启动时间,相关部门尚未有明确说法。

二、补贴资金如何拨付?

补贴新政文件对可再生能源补贴资金兑付的优先劣后顺序作出了原则性规定[2]。近日,国家财政部下发了包括《关于下达可再生能源电价附加补助资金预算的通知》(财建[2020]208号)(“208号文”)在内的一系列文件,公布了2020年部分省份的可再生能源电价补贴资金的预算安排、资金拨付原则及顺序等内容。

补贴顺位:优先还是普通?

根据208号文及补贴新政文件的原则,本次财政部下达的补贴资金拨付顺位分为三级[3]:


补贴新政文件及208号文均涉及到两个关键的概念,即“优先足额拨付”和“等比例拨付”。我们注意到,补贴新政文件将参与绿证交易、自愿转平价的项目也纳入优先拨付补贴之列,但208号文并未将该等项目列为优先级。电网企业表示其将根据财政部最新文件拨付补贴,因此参与绿证交易、自愿转平价的项目只能暂按普通项目参与补贴等比例分配;但因该等项目在补贴新政文件中享有优先级地位,且财政部也是补贴新政文件的联合发布单位,不排除在财政部未来下达的补贴资金预算中重新将其列为优先级项目。

至于“等比例拨付”,无论是补贴新政文件亦或本次208号文均未对“比例”作明确界定。根据目前主流的解释,已进入前七批目录内的普通项目的拖欠补贴也会进入大盘子,与补贴新政下进入补贴清单的普通项目一起参与剩余资金分配。

补贴发放优先级的确定,使得纳入补贴清单的全部非优先级项目将被一视同仁,此举无疑摊薄了补贴发放比例[4]。据了解,国家财政部尚未将本年度补贴资金完全拨付至电网企业及省级财政部门,预计进入首批补贴清单的存量项目最快须今年年底方能收到补贴。

单个项目补贴:还能按全电量拿补贴吗?

补贴新政文件还提及单个项目(未做存量和新增区分)按“合理利用小时数”核定补贴额度的原则,即,经审核纳入补贴清单的可再生能源发电项目,按合理利用小时数核定中央财政补贴额度,超过该额度的部分不再享受补贴,但仍可按燃煤发电上网基准价与电网企业结算。目前,“合理利用小时数”究竟如何核算仍未明确,也未有相关细则出台澄清其与补贴总额的关系。即便如此,该项新政策无疑将改变此前按实际发电量核算单个项目可得补贴总额的办法,并减少每个项目理论上可得的补贴总额。

此外,我们了解到多地电网企业近期陆续启动对光伏电站实际装机容量和发电量的专项稽查行动,并已查处了若干私自增容、骗取补贴的光伏用户,这很可能是为了落实补贴新政文件下核定单个项目补贴金额而采取的“热身”行动。具体处罚、补救措施以及对项目补贴及电价的影响,我们将在下一篇系列文章中分析。

三、应对欠补:新政下的组合拳

可再生能源补贴新政可一定程度缓和发电企业的资金压力,但按现行支付政策,多数存量项目的补贴拖欠问题仍将长期存在。为此,国家也在研究、完善除补贴外的产业支持政策或方案,例如:

(1) 绿证[5]。国于去年正式启动可再生能源消纳保障机制[6],补贴新政文件也要求自2021年初起实行配额制下的全面绿证交易,这表明国家将会系统性扩大绿证适用范围并推行强制交易制度,以使发电企业通过交易绿证逐步摆脱对补贴的依赖。

(2) 发债。国家相关部门正在研究通过国家电网等机构,以发债方式解决可再生能源欠补问题,首期债券预计覆盖“十三五”规划范围内的可再生能源项目,但利息及还款等方案有待确定。该发债方案若能落地,可较大程度纾解行业压力。

(3) 融资创新。补贴新政文件明确提出,对于纳入补贴清单的发电项目,鼓励金融机构按市场化原则合理安排信贷资金规模,创新融资方式,加快推动其资产证券化进程。

四、结语

2020年可再生能源补贴新政明确了目录制向清单制的转化,随着以收定支、新增项目不新欠以及合规项目纳入补贴清单等措施的落地,可再生能源项目的收益将更具可预见性和稳定性。我们预计国家会进一步出台实施细则对相关问题予以明确,如合理利用小时数对补贴总额的核定方式等,以避免对可再生能源项目的评估、估值计算乃至交易造成不确定性。同时,我们期待应对补贴拖欠问题的配套政策能最终落地,以为可再生能源向全面平价过渡保驾护航。 
 

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